刚柔并济执法护航教育发展

上海成立实体机构创新教育行政执法体制——

刚柔并济执法护航教育发展

　　■本报记者董少校金志明

　　2月2日，还沉浸在浓浓佳节气氛中的上海，有两路人马径直走进8所学校，出示行政执法证，送达“飞行检查通知”，查阅寒假工作日程安排，巡视教学区域……一整套行动规范有序。最终，某中学因违规补课被逮了个正着。

　　这是上海市教育督导事务中心（上海市教育行政执法事务中心）进行的一次“飞行检查”——事先不给学校任何通知，就违规补课、校园安全等进行专项检查与执法。

　　作为全国首家，也是迄今唯一的承担教育督导建议与教育行政处罚的实体机构，上海市教育督导事务中心成立于2008年3月18日。4年来，上海依托该中心提升教育公共管理水平，以执法推动落实，坚持联合执法、柔性执法，为教育改革发展注入了新的动力。因为鲜明的制度创新特色和有效的实践探索，上海这项改革在2011年第二届全国教育改革创新奖评选中获特别奖。

　　强化教育行政执法，谋求改革新突破

　　近年来，上海各级各类教育发展成绩令人瞩目。但与此同时，教育改革发展也遇到瓶颈。抓取怎样的着力点，从什么地方寻求突破？这直接关系到上海教育的未来走向，也是上海决策者深入思考的命题。

　　瓶颈在哪里？决策轰轰烈烈，执行不冷不热，监管基本缺位。监督薄弱使得教育政策执行不力，造成教育管理低效率。这不仅是上海面临的问题，也是许多地方教育发展存在的尴尬境况。

　　执行不力的重要原因在于，分散的行政执法人员不能形成合力。上海市教委20多个职能处室各有行政执法人员，他们平时要应对大量行政管理事务性工作，教育行政执法成了排在末尾的事情。不同处室单独行动，面对日益多元化的办学格局，常出现无人监管的状况，形成监管盲点。

　　另外，教育行政执法是一项专业性非常强的活动，不仅需要熟悉教育规律，而且要对相关法律规章和执法过程有透彻的了解。专业的壁垒使得分散在各处室的执法人员前瞻性不足，工作被动。

　　在这种形势下，上海市教育督导事务中心应运而生。这是一家有着15人编制的事业单位，经费来自市财政拨款，具备独立法人资格，拥有独立的人事权和财务权。

　　上海成了创新教育行政执法的“吃螃蟹者”。市教委决定在教育督导中心增挂“上海市教育行政执法事务中心”牌子，委托其承担有关行政执法事务，对涉及教育工作的法律事务进行监督检查，办理教育行政处罚等执法事务工作。

　　实施联动执法，提高教育行政执行力

　　今年春节前后，教育督导中心与市教委基础教育处、市信访办等分别抽调人员组成联合调查组，对11个区的18所学校进行寒假补课情况暗访检查。2月2日对有群众向市教委举报的8所疑似违规学校进行重点抽查，发现一所学校存在违规补课的情况。检查组当即责令整改，对相关责任人进行执法谈话，督促区县教育局对责任人进行严肃处理。

　　中心搭起一个平台，整合教育系统内部的执法力量，对特别重大的案件，牵头开展联合执法。作为市级教育执法单位，教育督导中心很大一部分职责在于指导区县教育部门进行教育督查事务。市区联手执法打破了“县官不如现管”的窘境，同时加强了区县执法力量。

　　上海市教育督导事务中心还与政府各部门实现联动执法，建立起五大监管体系：与工商部门加强教育招生广告监管，与物价部门加强教育收费标准核准，与税务部门加强学费票据使用与监管，与消防部门加强校舍安全监管，与公安部门加强挪用或侵占学费案查处。联动执法机制如同教育行政执行力的“倍增器”，有效落实教育规范办学相关政策。

　　2010年，某办学机构以“上海经贸学院”名义招收三四百名高考落榜生，在松江大学城违规办学。接到群众举报后，中心协同市教委终身教育处、公安部门联合执法，控制办学者，责令其将学费退还给学生，后与区教育局联手，依法吊销该机构办学许可证，从而消解了教育群体性矛盾，起到了“缓冲器”、“减压阀”的作用。

　　从2009年至2011年，上海市教育督导事务中心共参与办理违规办学案件104起，涉及130多家办学院校、机构及个人。经过前两年的整治，2011年上海规范办学情况总体趋好，没有出现大案要案，取得了显著成效。

　　推行柔性执法，防范违规办学

　　曾有人质疑：成立专门的教育督导机构，是不是就是为了关闭学校、罚钱？上海市教育督导事务中心主任朱坚说：“我们奉行柔性执法理念，把违法违规办学消灭在萌芽状态，将不利影响降到最低。”

　　柔性执法的特点在于：采取指导、建议、提醒、劝告等非强制性方法，以行政相对人即学校、办学者、受教育者等更容易接受的方式开展行政执法，从而提高行政效率。“柔”不是软，而是体现出刚柔相济的执法艺术。

　　中心建立了“上海教育督查”短信平台，推行短信提醒制度，不定期向学校介绍规范财务行为、规范非学历办班行为、规范中小学办班行为等规定。只需15分钟，就能把短信发送到全市2788位中小学校长的手机上。校长们说：“这样的提醒简明扼要，温馨又实用。”

　　执法谈话是开展柔性执法的另一种形式，教育督导中心向行政相对人发出通知，要求其接受质询。比如，针对某校的违规收费情况，在执法谈话中会向校长询问，是否存在这种情况，如果不承认，就立即出示照片、录音等证据；如果承认，则令其当场表态，事后作出检查，并提供组织整改、退还相关费用等方案。

　　上海市高级人民法院行政庭教育审判长侯丹华认为：“柔性执法有助于减缓和消除行政相对人的对立情绪，能够取得最大化的社会效益。”

　　一所小学的每周课时总数超出了市教委课程计划规定的数量，学校辩称不同文件对课时安排提出不同要求，本身就相互矛盾。中心请来教研室的专家，协助调整教学安排。这让学校更加准确地领会了文件精神，同时减轻了教师和学生的负担，取得了多赢的效果。

　　中心还整合各方面的优势教育资源，对区县教育局、学校提供特色服务，发挥专业引领的作用。他们聘请46位教育学会专业委员会负责人、特级校长等专家，为基层学校三年发展规划问诊把脉，提高课程领导力，受到了校长和教师们的欢迎。

　　【点评】

　　中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波：

　　提高教育法律法规和政策执行力

　　上海市的积极探索，对于推动教育行政执法体制改革、提高执法专业化水平具有重要价值。相对独立的行政执法机构有利于科学划分行政决策、行政执行、行政监督等行政权力。教育行政执法权力的相对集中，对于解决多头执法、职责交叉、推诿塞责具有重要意义。专业化的教育执法机构和队伍可以充分保证教育行政执法的专业性，提高行政执法的效率和质量。行政指导、行政检查、行政处罚等多种行政手段的综合运用，刚柔并济，寓服务于管理之中，提高教育法律法规和政策执行力。

（发表于2012年3月17日《中国教育报》头版头条，第1版转第2版。转载：中国教育新闻网）